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[TRIBUNA 6-D] Génesis del 155 Imprimir Correo electrónico
Miércoles 06 de Diciembre de 2017 14:15

OLEGARIO RAMÓN | La actualidad reciente de nuestro país nos ha servido para que nos planteemos una reflexión sobre un artículo de la Constitución Española que, probablemente, será hoy en día el más conocido de la misma. Por supuesto, hablo del artículo 155.

Pero voy a hacer un enfoque del mismo remontándome a su génesis, a su periplo en la Comisión Constituyente y su existencia en el derecho comparado, más que un análisis de su aplicación por primera vez en nuestra historia.

La España de 1978 quería integrarse con cierta rapidez en la Europa democrática y para  dicho ingreso era necesario la elaboración de una ley de leyes que fuera en la línea de los principios defendidos por esa Europa en la queríamos integrarnos.

Los siete padres del anteproyecto (ponencia constitucional) José Pedro Pérez Llorca (UCD), Gabriel Cisneros (UCD), Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón (UCD), Gregorio Peces-Barba, Jordi Solé Tura (PCE), Manuel Fraga (AP) y Miquel Roca i Junyet (CiU) trabajaron concienzudamente para que en el  verano del 78 se llevase a cabo el debate del proyecto constitucional.

La primera anécdota al respecto es que el artículo 155 era inicialmente el número 154 en el Anteproyecto de Constitución y decía que si un territorio autónomo no cumpliera con las obligaciones que la Constitución u otra ley le imponga respecto del Estado, el Gobierno, con la aprobación del Senado, podría adoptar las medidas necesarias para obligar a ese territorio al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones.

Para entender el equilibrio al que se llegó hay que tener en cuenta las posturas enfrentadas sostenidas por los diferentes grupos políticos durante dicho debate. Así el senador catalán Audet Puncernau afirmaba que “una redacción de tanta vaguedad puede amparar –y tememos que lo haga en el futuro– cualquier abuso de poder por parte del Gobierno Central”. Y exigía mayores garantías, menor discrecionalidad y menor amplitud en su aplicación práctica. Por otro lado el ponente aliancista, Manuel Fraga Iribarne, presenta un voto particular, que fue rechazado, de este tenor: «No debe ser necesaria la autorización del Senado; si acaso del Congreso». Este mismo Grupo, Alianza Popular, presentaba el 1 de julio un nuevo voto particular al proyecto de Constitución para su defensa en Pleno. El voto a la totalidad del Título VIII, incluía un artículo con este texto: «En casos graves, el Gobierno podrá acordar la intervención de una región autónoma, dando cuenta inmediata a las Cortes. Las medidas pueden comprender: La suspensión de uno o más de sus órganos de gobierno. La designación de un Gobernador General con poderes extraordinarios. La intervención deberá acordarse por Decreto motivado y da lugar automáticamente a un debate sobre la cuestión de confianza en el Congreso. El Decreto ha de especificar el plazo de intervención, conectándolo con una convocatoria electoral». Fraga obtuvo en Pleno, 284 votos en contra, 17 favorables y 2 abstenciones. La solución que finalmente se adoptó, quedó a medio camino entre una postura y la otra.

Es la Comisión Mixta Congreso–Senado, la que convierte el artículo 154 en 155 con el texto ya de todos conocido. El Gobierno para su aplicación necesitaría, en efecto, la mayoría absoluta de la Cámara Alta, añadiendo un párrafo 2: «Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de todas las Comunidades Autónomas».

Bien es cierto, que fue Felipe González, hace ahora justamente 28 años, el que amenazó con ser el primer presidente del gobierno en aplicar el artículo 155. El gobierno autónomo canario, presidido por Lorenzo Olarte se negaba a aplicar la desaparición de aranceles que establecía el Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea ( en 1989 España se incorpora al club comunitario), al entender que perjudicaba duramente los intereses isleños. El gobierno socialista mandó un requerimiento al gobierno canario recordando que Madrid no estaba dispuesto a aceptar su negativa. «O se acepta o se intervienen las competencias…». Felipe González argumentó el «interés superior de España…». Olarte, finalmente accedió a lo que pedía el Gobierno Central.

Del examen del derecho comparado se extrae con nitidez que  el precepto se inspira claramente en la figura de la llamada "coerción federal" (Bundeszwang), prevista en el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn. De hecho, tal inspiración se advierte incluso de manera inequívoca en la redacción del artículo 155, que coincide en lo esencial con la dicción literal del precepto constitucional alemán. En otros sistemas federales o Estados de estructura compuesta o compleja, por el contrario, el mecanismo de reacción -extrema o excepcional- de los órganos federales o centrales ante conductas de los Estados federados o entes territoriales subestatales gravemente atentatorias contra la lealtad federal o institucional hacia la Federación o el Estado central consiste en la suspensión o disolución de los órganos de aquéllos (la llamada "intervención o ejecución federal"), y no sólo en la posibilidad de adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento forzoso de las obligaciones incumplidas, en particular por medio de instrucciones de obligada observancia para los órganos del Estado federado o ente territorial de que se trate, a su vez coercibles por los órganos federales o centrales en caso de resultar desatendidas. Como ejemplos de sistemas de "intervención" federal o estatal, que comportan la suspensión o disolución de órganos territoriales, pueden consultarse el artículo 100 de la Constitución austriaca, el artículo 126 de la Constitución italiana o el apartado 31 del artículo 75 de la Constitución Argentina.

El tenor del artículo 155, prácticamente idéntico al del artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn en el Anteproyecto de Constitución, experimentó algunas modificaciones durante su elaboración parlamentaria. En primer lugar, se añadió como supuesto de hecho habilitante de las medidas extraordinarias previstas en dicho precepto el consistente en una actuación "que atente gravemente al interés general de España" (el Anteproyecto sólo se refería, como sucede en el caso de la Constitución alemana, al incumplimiento de obligaciones que la Constitución u otra ley impusieran respecto del Estado). En segundo lugar, se incorporó la exigencia de previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma, coherente con la naturaleza subsidiaria del mecanismo respecto de las formas ordinarias de control (a que se refiere el artículo 153 CE) y el carácter por tanto excepcional, extremo o de ultima ratio que le es propio. Por último, y atendido precisamente dicho carácter, se introdujo el requisito de aprobación de las medidas por mayoría absoluta (y no por mera mayoría simple) del Senado.

No existen precedentes de una aplicación del artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn en la República Federal de Alemania. En nuestro país, hasta 2017, tampoco teníamos precedente alguno, salvo el episodio referenciado del gobierno de Felipe González y la Comunidad Autónoma de Canarias. Sí es cierto que a partir del año 2.000 se ha debatido en nuestro país, sin embargo, acerca de la oportunidad de un desarrollo legal del artículo 155 CE, e incluso se llegó a plantear en alguna ocasión la viabilidad de una aplicación del mismo en relación con el incumplimiento por los órganos de gobierno del Parlamento Vasco de las obligaciones derivadas en el ámbito parlamentario de la sentencia de declaración de ilegalidad y disolución de determinados partidos políticos (Herri Batasuna, Euskal Herritarrok, Batasuna), dictada en aplicación de la vigente Ley Orgánica de Partidos Políticos por la Sala del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como en relación con la aprobación por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma Vasca de una Propuesta de nuevo Estatuto Político para la Comunidad de Euskadi que se consideraba -cuando menos- de muy dudosa compatibilidad –tanto procedimental como material– con la vigente Constitución.

Al procedimiento de aplicación del artículo 155 CE en fase parlamentaria se refiere el artículo 189 del Reglamento del Senado.

Respecto a la impugnación en vía constitucional que se ha anunciado por un partido político sobre la aplicación práctica de este precepto, que afecta a la Comunidad Autónoma de Cataluña, ni siquiera  está claro que sea viable, toda vez que el recurso de inconstitucionalidad, que parece ser la vía por la que ha optado, sólo está previsto para atacar la posible inconstitucionalidad de Estatutos de Autonomía y demás Leyes del Estado, orgánicas o en cualesquiera de sus formas, y disposiciones normativas y actos del Estado o de las Comunidades Autónomas con fuerza de ley, Tratados Internacionales y Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales, y la Resolución que adopta el Senado es dudoso que tenga ese carácter de ley. Más concretamente,  en cuanto al control en derecho del ejercicio de las facultades atribuidas por este precepto, la doctrina alude continuamente a dos cauces o vías para efectuarlo: de un lado, el conflicto de competencia planteado por la Comunidad Autónoma afectada ante el Tribunal Constitucional [art. 59.1.a) de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional]; y, de otro, la impugnación por la misma Comunidad Autónoma de los concretos actos adoptados por el Gobierno de la Nación en virtud de la autorización emitida por el Senado en sede contencioso-administrativa. Al control jurídico se añade el control político del Gobierno que puede llevar a cabo el Congreso de los Diputados.

La historia, este recurso mismo que se anuncia, parece dar la razón a aquellos que pretendían el desarrollo legal de ese precepto constitucional, postura no pacífica, ya que alguno autores y muchos políticos, frente a  la concreción, defienden la necesaria ambigüedad de dicho artículo, dada la pluralidad de supuestos de hecho que podrían ser causa de su aplicación.

* Olegario Ramón Fernández
es portavoz del PSOE en el Ayuntamiento de Ponferrada.

 

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